战略管理推动军事转型的重要依托

2020-08-15 17:11| 发布者: admin

 

  美国是军事变革的领跑者。当今世界,美国是唯一能够长期维持全球军事存在的国家。这不仅源于美国谋求全球霸权的战略目标,更有赖于其强大的“无形之手”——战略规划管理。凭借这一体制,美军以战略规划为核心,以国防部为统率,通过“规划、项目、预算与执行”系统将战略原则转化为具体行动,并以战略文本为规范,不断推动军事转型。

  战略规划是美军战略管理的核心。科学的战略规划与顶层设计,可以更好地把握军队建设方向、引领资源的投向,从而更好地服务战略目标。

  二战结束后,为适应国际战略环境变化,应对新的安全威胁挑战,美国通过1947年法,1953年、1958年和1986年国防部改组法,逐步建立起统一的战略规划管理体制,以将资源导向最重要的方向,提升国家战略能力。

  近年来,受国际战略环境变化和国防预算削减影响,美将战略重点转向亚太地区,并于2012年出台新“防务战略指南”,开始了国防部从实施当前战争到预防未来挑战的转型,同时指导国防部如何按照《预算控制法案》要求,应对4870亿美元的军费开支削减。2014年,在《战略》与新“防务战略指南”框架下,国防部颁布新版《四年防务评估报告》,从长期遵循的“同时打赢两场战争”转向“一战一威慑”的战略原则,重点加强在亚太地区军事力量。围绕美防务战略重点的调整方向,美军开始进行总体规划,着手新一轮改革,在大幅压缩地面力量的同时,重点发展海空力量。目前,美陆军总人数已从2012年的57万降至49万,至2017年9月底将进一步减至45万。这都是美军落实相关战略设想的重要成果。

  起初,美陆、海、空军独立发展,利益争夺激烈并全军性的集中统一。1948年3月至1949年10月,参联会试图首次制定统一的战争计划和军事预算,却遭遇“海军将领的”和空军的抵触,出现了军种利益压倒整体军事利益的局面。

  为突破既有利益格局和体制性障碍,美军在战略管理工作中,积极贯彻集中领导原则,将原来分散于军种的财政预算权收归国防部,这在一定程度上缓解了军种之间对资源的恶性竞争、重复建设和经费浪费的现象。同时,国防部只把握军费预算的大政方针、规划计划,以及三军通用和军种重大项目,而由参联会、各军种与联合司令部、首席管理官分别负责战略咨询、战略计划与实施、监督与检查,自上而下分工合作,一体运作。

  战略规划是各项建设、改革的依据和规范,只有坚决执行、严格落实,才能发挥应有的指导和统领作用,否则就会流于形式,成为一纸空文。

  1961年,为解决国防开支使用效益低下问题,时任美国防长麦克纳马拉列出120多个问题清单、美国能力清单以及解决问题的方案清单,并以“照此办理,否则走人”的魄力进行大刀阔斧的国防与军队改革,将管理学中的“规划-项目-预算”系统(PPBS)引入国防体系,将战略规划与国防预算机制化,以预算形式表达国防决策。

  为解决该系统过于刚性、反应迟钝等问题,2003年,时任美国防长拉姆斯菲尔德进一步强化战略规划和执行评估环节,将PPBS升级为PPBES,以更好地适应军事转型需要。事实上,美军在战略管理运行中的每个环节,都设有评估和审查环节。美陆军在确定具体裁撤方案之前,经过了34个不同场景、超过6500小时的实战评估,对军事基地的数量和质量进行综合分析,并广泛征求军地意见,经过定性分析和军事价值分析,才最终确定具体方案。

  战略文本是美军战略规划的重要载体,规范国防与军队改革。为确保军队改革有法可依、稳步推进,美军在战略管理中形成法律、文件和总统行政命令三位一体的战略文本体系。

  其中,《国防授权法》和《国防拨款法》均由国防部拟制,经过参众两院审议通过,总统批准后生效。法案规定国防部能够开展哪些作战行动、支配多少经费、购买哪些武器装备等关键问题。这实际上是将改革上升到了法律层面。

  文件层级主要包括《四年防务评估报告》《战略管理计划》《财政年度实施报告》和《国防部指令》等,对国防部明确军队改革重点、评估各领域各部门实施改革的效率和成本具有重要指导意义。

  此外,美军战略管理还另设有总统行政命令层级。总的看,战略管理的三个层级文本之间构成了环环相扣、紧密相联的逻辑关系,如美军必须依照《国防授权法》的要求制定《战略管理计划》和提交《战略管理财政年度管理报告》,使军队改革更加规范。

 

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